【眼底城事專欄】從烏溪雙冬堤防維修改善工程——反思河川管理應履行的生態環境維護義務
- 台灣河溪網
- 2025年7月16日
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已更新：3月13日
文：鄒明軒（台灣河溪網協會秘書長） 圖：台灣石虎保育協會
今年 (2025年) 1月份，行政院卓榮泰院長到南投參與「烏溪鳥嘴潭人工湖工程計畫─湖區工程」竣工典禮，向外界分享這項推動將近十年、成為全國最大人工湖的重大建設，已正式完工的好消息。鳥嘴潭人工湖不僅將為彰化及南投草屯地區帶來穩定供水、減緩地層下陷問題，也為中部地區帶來區域水資源調度的功能。
在官方代表開心剪綵、慰勞同仁辛勞之際，我們透過台灣石虎保育協會的視角及相關調查報告所窺見的，卻是工程主辦機關為了讓這項重大建設如期完成，以「堤前培厚」作法處置多餘的土石方，將下挖產生且無從堆置的土砂交付「112年度烏溪雙冬堤防維修改善工程」及其他鄰近工程使用，在工程必要性不明下對烏溪的生態環境造成嚴重破壞。本文想提出討論的是，衍生工程的必要性、以及所帶來的生態影響，如何能於治理層面上有所調整，並推動以健康河相作為河川管理的目標。
讓我們回到2022年，為何會有大量工程土方堆置烏溪河道？
台灣石虎保育協會 (以下簡稱石虎協會) 的調查人員於2022年6月至7月期間，意外發現鳥嘴潭人工湖的施工單位，在烏溪北勢堤防一帶的河灘地上堆置了大量的工程土方，造成原本的河畔林被清除、辮狀河道被掩埋。由於烏溪除了是石虎棲息利用的重要溪流廊道，其辮狀支流也是另一種一級保育類淡水魚──巴氏銀鮈的重要棲地，石虎協會隨即蒐集相關資料，透過與立委合作召開記者會、邀集官方單位共同現勘，一方面向工程主辦機關──經濟部水利署中區水資源分署（以下簡稱中水分署）提出抗議，要求暫停施工並恢復灘地棲地原貌；另一方面則向環境部提出「違法堆置土方、規避環評審議」的公民告知及行政訴訟。
隨著爭議事件慢慢演變、新的資訊陸續被揭露與浮現。石虎協會與幾位關心烏溪水域生態的夥伴發現工程土方的堆置不只一處，而是隨著河床上的施工便道不斷向上游蔓延。原本作為河川公地使用審查的管理單位──經濟部水利署第三河川分署 (以下簡稱三河分署)，也因為承接鳥嘴潭人工湖的工程廢土推動多處堤前培厚工程，而成為事主之一。
依據經濟部水利署於2024年1月份提交立法院的「鳥嘴潭人工湖剩餘土石方處置檢討及精進作為」報告，指出鳥嘴潭人工湖工程的土石方處置，除了用於「北勢堤防前運輸便道」培厚89萬方之外，另外提供烏溪防災工程使用為：1. 平林一號堤外約35萬方、2. 石灼橋下游約78萬方、3. 雙冬堤防約35萬方。相當於總計兩百多萬方的土石方，受水利單位以堤前培厚、保護河岸的名義，堆置並壓實在烏溪河道上。
讓我們想像幾十萬土方培厚於河道上是什麼狀態？以平林一號堤外培厚段為例 (因雙冬二號堤防培厚段缺少填土階段的衛星影像)，透過衛星影像及google earth上的測量工具，可以看見35萬方的填土範圍，相當於向行水區擴寬了約80公尺，面積達將近10公頃，填築高度則約3-3.5公尺。
針對在烏溪河道多處堆置寬達80-160公尺不等的大量工程土方，造成石虎棲地及水域生態受影響，中水分署及三河分署主張「堤前培厚屬柔性工法，是為調整導正水流、承受水流衝擊，避免水流直接衝刷河岸，造成既有堤防堤腳坡腳掏空或較大災情發生」(引用自新聞內文：https://udn.com/news/story/124139/8126234)，且培厚量體經過水理演算，確保有足夠通洪斷面。但民間團體質疑，實際堆置的土方量遠超過施工便道或河防安全所需，不僅超過環評報告登載的量體，所謂防災工程也沒有治理規劃依據，無法排除只是為處理鳥嘴潭人工湖的大量土石方而杜撰的工程需求，也同時限縮防災安全層面所重視的通洪空間。
「河川治理」為誰而治理？
防災之餘，亦應履行河溪生態環境維護之責
目前由於石虎協會針對鳥嘴潭人工湖一案的環評訴訟仍在持續中，有關該案將兩百多萬土石方堆置烏溪河道，是否為環評書件登載不實而有規避情形，還需等待上訴審判結果。暫時跳脫環評爭議，我們認為該案凸顯的另一個核心課題，是長期以來台灣的河川管理體系不斷擱置的治理衝突：河川管理以防災為名、權責未受到約束，輕忽維護河溪生態及健康河相之義務。
參照2024年12月監察院「鳥嘴潭人工湖土方堆置案」的公開調查報告，指出鳥嘴潭人工湖工程總共傾倒了237萬餘立方公尺的土石方在烏溪河道範圍內，經濟部水利署以「提供鄰近公共工程使用」，認定符合環評書件規定；並以「災後緊急處理、搶災、搶險」之防災工程名義，認定無須辦理生態檢核。而其中涉及的治理瑕疵，除了包括現行環境影響評估認定標準只管土石方「採取」而忽略「堆積」可能造成的影響，導致數百萬立方公尺的土石方堆積於河道未受審議把關之外，還有「公共工程生態檢核機制」有待細緻研修，避免河川主管機關以災害緊急處理及培厚名義堆置過量土方於河道，而形成行政機關本於權責無上限。
「水利署既為河川主管機關，河防安全與生態保護應予兼顧，方能符合環境永續。」從監察院調查報告中的這段話延伸，我們認為河川管理體系是時候該往前走了，不該再只是從單點的河防安全、水理演算角度去評斷一個使用行為是否合法合規，還需要積極扮演「河川環境的守護者」，將河川特性、健康河相與生態棲地保全納入綜合考量，界定何謂合理適切的治理及管理規則，以調和人為開發利用與河川生態保育之間的衝突，形塑兼顧多元生態系服務的治理知能。
治理的願景──以健康河相作為管理目標
烏溪屬於辮狀河川，特性包括高變動性、多重流路、高泥沙含量，需要寬廣河床和多股流路分散消能，需要足夠的變動範圍以容許水砂調節。其多樣的棲地類型與流速組合，共同形塑辮狀河流生態系的豐富面貌。但本次多處培厚工程除了造成石虎棲地消失、移動廊帶中斷，也影響了極度瀕危、侷限分布的巴氏銀鮈的族群數量。諸多以河川治理為名的公共工程，容易輕忽這些灘地植被及辮狀支流的生態敏感性，將其視為可任意挖掘、清除、整平、填埋的荒蕪之地，但事實上這些棲地孕育了豐富且多樣的生命，是一條河川擁有生命力的展現。
我們觀察到的警訊是：辮狀河川兩側水陸域交界的連結性及獨特棲地類型，在治理過程中成為常被忽略的系統課題，因而依存這類棲地的許多物種都陸續進入紅皮書受脅名單。
在失望工程評選現勘的討論過程中，委員們提到「堤前培厚」若在有河防安全必要性，以及搭配近自然工法、促進灘地自行淤積生成的情況下，並非完全不能採用，然而使用直接填土的方式將寬達80公尺 (有的培厚區甚至達到160公尺) 範圍內的辮狀支流填埋、改變河川樣貌為單一深槽流路，這樣的治理設定並不符合烏溪辮狀河川特性。除了生物棲地喪失與單調化之外，也因為改變流路與土砂沖淤之動態平衡過程，讓原本分散消能的多股流路匯聚成單一深槽，加速掏刷，而容易導致河道上下游更加不穩定。
健康河相是指一條河流在物理形態、水文動力與土砂運移等方面，因容許自然營力相互作用，形成具生態系統韌性的動態平衡。這樣的動態平衡，能確保河流的生態功能與生態過程持續運行，也有助於達到水利單位倍受重視的防災效益。參照河川管理辦法第27條：「管理機關得依河川治理計畫，並參酌所轄河川水土資源、生態環境、自然景觀、河川沿岸土地發展及其他相關情事，訂定河川環境管理計畫報經其主管機關核定之。」其實代表著河川管理機關已有法規授權，為各種河川利用行為訂定細緻管理規則，於此同時，將「健康河相」納入管理目標並無超出河川管理的法定職責，反而是鼓勵水利部門展現專業價值，更積極尋求河川永續管理之道。
我們認為，應藉由推動河川環境管理計畫及修訂相關行政規則，補足執行規範與審議標準，將河相及生態的影響納入評斷基準。例如，在河相方面，依據每條河川不同的特性，訂定河相健康指標及管理方針，定調理想的河道樣態及維護管理原則；在生態方面，指認河川區域內敏感棲地及濱溪帶範圍，令河川公地使用申請需經過生態評估及專業審議，作為准駁參考。只有當健康河相及生態保育需求充分納入水利行政體系、擴充專業審議制度，而不再只以水理檢核作為河川區域內各項使用行為的准駁依據，才有機會調和人為開發利用與河川生態保育的衝突，讓國家重大建設及衍生工程，能在維護河溪生態環境的基礎上順利推動。
期許透過這篇文章，促使河川管理機關更加重視河川灘地與辮狀河川，是如何透過變動而維持平衡，形塑其防減災的功能及生態敏感性。任何一項河川工程的起始，應以順應河相、考量河川健康為基礎。河川不僅是洪水的通道，更是孕育生物多樣性的生態廊道，以及為人類社會帶來各種福祉的重要夥伴，需要大家共同維護。
參考資料：
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