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2019金爛蘋果的誕生【第一屆金爛蘋果獎回顧與緣起】

前言:

為了更深入討論此獎項的成立目的以及精神,我們製作了金爛蘋果獎的懶人包,配上第一屆金爛蘋果獎回顧讓人收穫滿滿。


2018年12月,苗栗縣卓蘭鎮大安溼地被改造為石虎公園,原先植被被全數移除,取而代之的是光禿禿的水泥地以及石虎造型人工水池。


為了避免更多石虎公園的產生,台灣河溪網於2019年3月於北、南各召開一場前瞻監督戰略工作坊,正式宣告由民間動員監督全國水環境改善計畫


相關資料:

1.石虎公園:


2.前瞻監督戰略工作坊


在了解全國水環境改善計畫之前,我們必須先瞭解他與前瞻基礎建設計畫的關係。

首先,前瞻基礎建設計畫包含八大建設計畫:

1.軌道建設

2.水環境建設

3.綠能建設

4.數位建設

5.城鄉建設

6.因應少子化友善育兒空間建設

7.食品安全建設

8.人才培育促進就業建設


其中,水環境建設又分為:

1.水與發展

2.水與安全

3.水與環境


「全國水環境改善計畫」則是落實「水與環境」相關目標的具體方針

(如下圖)


針對「全國水環境改善計畫」,行政院經濟部水利署提出了「全國水環境改善計畫計畫書核定本」。相關資料:https://flwe.wra.gov.tw/cl.aspx?n=7820


在核定本當中提到了全國水環境改善計畫的具體目標包括:

其中,第一項和第三項偏向自然生態層面,而第二項偏向人文社會層面。由此可知,生態環境改善應是全國水環境改善計畫的首要目標。


實際上,大多數的全國水環境工程都是以「社會環境改善」為主。從此可以看出全國水環境改善計畫在實行上逐漸脫鉤,執行成果與預設目標南轅北轍。

(如下圖)


另外,政府還提到全國水環境改善計畫執行策略應包括:

使其工程內容真正有益於生態層面,並且公開透明化,讓民眾參與政策的執行及監督。


如果有確實落實生態檢核機制,為什麼破壞石虎棲地的大安濕地公園能仍夠通過審核?

預定工期越來越短,又如何能讓公民參與真正發揮對全國水環境改善計畫的監督?

一項工程的相關資訊散落於水利署、漁業署、環保署、各縣市政府官網等等,點入官網資料有些甚至未經時間、地區排序。

資料搜尋對民眾們來如此困難,難道這是公部門所謂資訊公開嗎?


除此之外,自2016年到2020年,水環境改善計畫已接收中央補助超過209億新台幣。這些投資或許帶來了量化的成果,如水利署官網宣稱的「營造88處水環境亮點」、「改善420公頃以上親水空間」,但是其工程品質大部分都並沒有符合水環境改善計畫設定的標準。



接著,讓我們來認識金爛蘋果獎是如何審核各縣市的全國水環境改善工程。


在實際探勘現場之前,河溪網會蒐集中央、地方政府提供的工程資料,以此了解工程確切位置、內容、或其他相關資訊。


實際於工程現地進行探勘,紀錄工程實際的完工成果。


針對前期的背景資料及實際探勘的資訊,搭配評選標準的指標,開啟評分討論會議,並給予各工程改善建議。


第一屆金爛蘋果獎回顧:


基於上述動機與審核方式,台灣河溪網結合各地區友團展開第一屆檢驗全國水環境計畫施作的公民行動。關心水環境健康的民間團體以金爛蘋果獎作為新一波的前瞻水環境建設的具體監督行動,志在跨越價值層面的僵持,由實際工程完工狀況追蹤計畫績效,一方面希望透過指出不當的案例來督促政府檢討制度,避免重蹈錯誤;另一方面,希望由好的案例來彰顯成就、深化共識,加速擴散真正「前瞻」進步的水環境建設理念。


(一)金蘋果得獎名單與講評:


秉持「以理性專業,為河溪發聲」的台灣河溪網,針對前瞻基礎建設計畫(簡稱:前瞻)之「全國水環境改善計畫」第一批計畫所進行的民間考評,自七月啟動,捲動全國各地十幾個民間團體共襄盛舉,經歷23處水環境改善計劃場址的現場勘查,在這些第一批所完工的計畫中,根據包含了「生態功能改善」、「社會功能」、「計畫執行程序」、「設計」等四個面向的評分標準,經評分後選出民間眼中的金蘋果獎與爛蘋果獎。


被民間共同選為有指標性示範功能的金蘋果計畫之一,是台中市的「黎明溝水環境改善計畫」,該計畫除了同時兼顧水質改善、水岸環境美質、親水設計、生物棲地改善,也具備相當程度之公民參與精神。此外,新北市北海岸的「老梅漁港水環境營造改善」、「中角漁港水環境營造改善」、以及「已廢置永興漁港水環境營造改善」等三項計畫因為拆除不使用之碼頭水泥設施,有助於回復海岸自然地景與生態功能,也被列為金蘋果計畫。


舉例:

第一屆金爛蘋果獎的「第一批次-新北市-漁業水環境營造改善工程計畫-老梅漁港水環境營造改善」計畫為例:

生態改善:17.43%

--在此計畫中拆除了海岸的無用設施,有效回復原始生態。

社會功能:20.96%

--拆除無用設施後,使親水性大幅提升,並提升石槽景觀完整度。

執行程序:2.43%

--資訊公開,有在官網上提供提案簡報等相關資訊。

設計:5%

--僅花了70萬就帶來了具體成果。

考量以上幾項指標,此工程在去年被評定為金蘋果。


相關資料:

1.蘋果日報:

2.漁港拆除前後對照影片:

3.自由時報:

4.此案之提案簡報:


(二)爛蘋果獎名單與講評:

爛蘋果奬得主共有五件,台中市「南勢溪環境營造」、苗栗縣「大安溪生態景觀改善」、新北市「碧潭堰上游至烏來沿線亮點營造」、新北市「大漢溪左岸鳶山堰上游段休憩廊道營造」、新北市「浮州河濱環境營造」。


評選標準說明如下:

我們所期待的「全國水環境改善計畫」,應真正具備前瞻性,計畫的施行應能夠矯正過去因獨尊防洪排水功能的提升、而將河川溪流水泥化所造成的生態與社會功能喪失的錯誤,在不影響河川通洪功能的情況下,改善河川的生態與社會功能。


因此,前瞻水環境改善計畫案件對於河川生態功能的改善程度,以及其所提供的社會功能,是我們評選的重點。雖然我們非常重視河川生態功能,但是也絕不否認河川之社會功能之重要性,因此在評選標準中,社會與生態面向同等重要。此外,我們也認為計畫之執行程序與結果同等重要,因此我們也就執行上是否落實「全國水環境改善計畫」核訂本中所強調的三個原則:生態檢核、資訊公開、公民參與來評分。最後,我們也將案件本身的設計層面是否創新納入考量。


金蘋果與爛蘋果獎的評選標準涵蓋上述四大層面:生態功能改善(佔30%)、社會功能(佔30%)、計畫執行程序(佔30%)、設計(佔10%),滿分為一百分。


我們的評分原則是,既然「全國水環境改善計畫」的重點是「改善」,任何案件理當要造成現況之改善才能得分;若案件對現況沒有任何改善,等於是沒有任何效益,則是零分;然而,若錢花了、工程做下去之後反而破壞與弱化原本生態功能及社會功能,會有失社會大眾的期待,斷然不能得分而且扣分,因此各項評選面向也會有負分的情況。「全國水環境改善計畫金、爛蘋果獎」的評分細項以及對應之得分如表一。以下詳細說明評分標準,並指出相關案件。


在生態功能改善的面向上,我們以「生物棲地」、「水文循環」、「水質」等三個層面來衡量。


1.「生物棲地」

生物棲地的改善依據計畫場址在計畫執行前後的生物棲地品質的改變來評分,最好的改變是能夠讓場址的生態品質顯著提升,透過減少或拆除原有水泥護岸與水泥河床等人工設施、並且進行棲地復育,創造多樣的生物棲地來達成。


若計畫位於原本生物棲地品質原本就良好的地方,因為要提升親水或其它功能,而造成原本生物棲地嚴重破壞:例如,台中市的「南勢溪環境營造」,將河道兩側原本的乾砌石改為漿砌石工法,移除原有濱溪帶,破壞原有自然環境與生物棲地。


漿砌石、河岸、台中、南勢溪

圖說:台中市的「南勢溪環境營造」,移除濱溪帶增加漿砌石不但減損生態棲地品質也讓人不容易親近水域。


2.「水文循環」

水文循環層面主要考量計畫對基地透水性的改變。最理想的計畫是能夠恢復河川原本的透水與保水的功能,拆除原本不必要或過量的水泥構造如水泥護岸鋪面等。


第一期完工的案件中並未出現這樣的工程。水文循環功能也有可能因為工程施作造成土壤夯實或增加不透水鋪面而變差;例如,新北市的「浮洲河濱環境營造」,因爲興建了停車場及籃球場等遊憩空間,大幅降低河川廊道原有的透水性。

圖說:新北市的「浮洲河濱環境營造」,增加停車場與球場。


3.「水質」

水質層面則是考量是否有水質改善相關作為,倘若計畫本身不包含水質改善作為,但有其它相配合之計畫,也可視為有作為。


目前第一期完工的案件中並未有顯著強化河川自淨功能的案例。


「全國水環境改善計畫」強調親水環境之創造,提升河川廊道之美質,以增加國人休閒遊憩之空間,因此,我們以「親水程度」、「綠美化」、「休閒遊憩功能」三個層面來爲案件的社會功能評分。


1.「親水」

親水可分為不同程度:最佳的親水是讓人可以進行例如戲水、游泳等「水中活動」;次佳的親水是即便因水質不許可不宜進行水中活動,但至少能進行划船等「水上活動」;最低階的親水是僅能接近、看到水體。親水層面的評分以親水程度的改善為標準。當然,任何親水程度的提升都不造成生態功能的破壞前(否則會在生態功能面向得到負分)。


另一方面,河川本來就具備的親水性也可能因為計畫執行而劣化;例如台中市「南勢溪環境營造」施作前,南勢溪本就是當地民眾戲水之秘境,且河岸兩側有竹林遮蔭,已具備高度親水性,然該計畫移除了自然竹林,即便增加了水泥踏石,卻喪失了原有的親水性,十分可惜。


圖說:台中市的「南勢溪環境營造」。


2.「綠美化」

綠美化層面主要考量綠覆率的增減。綠覆率即使增加,也有不同程度之分。最理想的,是採取適合場址環境、適地適種的植栽設計。次佳的,則是即便沒有適地適種,但仍增加複層植栽。最低階的綠美化,是僅增加草本植栽。


計畫執行也有可能造成綠覆率減少,最嚴重是大規模剷除原有生態品質良好的自然植被;很遺憾,苗栗縣的「大安溪生態景觀改善」計畫(也就是外界所稱的石虎公園)就是一例,移除了大量原有植被,且完工後的公園欠缺遮蔭處,綠覆率大幅降低。除了考量綠覆率,我們也考量倘植栽後續的維護管理,若有不當維護情形則酌予減分;例如,苗栗縣的「中港溪東興堤岸環境營造」的入口處,在我們現勘當下發現使用除草劑的跡象。除草劑對環境生態之毀滅性影響眾所皆知,與「水環境改善」之理念完全背離,當屬不當維護方式。


圖說:苗栗縣的「大安溪生態景觀改善」計畫,移除大量原生植物外還挖出不利動物遷移的排水溝完工後的公園欠缺遮蔭處,綠覆率大幅降低。


3.「休閒遊憩」

在休閒遊憩層面,其一,考量案件所提供的休閒遊憩功能。只要計畫目的是提升休閒遊憩、具備相關環境或簡單設施,無論休閒遊憩本身品質,就可得滿分。


除非,計畫執行後連原本的遊憩功能也失去;很遺憾,台中市的「南勢溪環境營造」就是一例,工程破壞了原可供民眾戲水的自然水域,而計畫增設之踏石,在我們現勘當下居然可大幅搖晃,十分不安全,且許多踏石已沒入水中無法行走,可說是降低了原有的遊憩遊憩功能。


休閒遊憩評分其二考量,則是計畫選址是否合理。因為,即便計畫本身提供了休閒遊憩功能,但位於交通不便、周遭少有人煙之處,很可能會低度使用;苗栗縣的「大安溪生態景觀改善」正是一例,其不但交通不便,還難以找到,且附近人煙稀少,完工至今鮮有遊客造訪,淪為蚊子設施,實為浪費公帑!因此,我們在休閒遊憩功能之評分也考量了場址之交通可及性以及周遭人口密度。


計畫執行程序的面向,依據經授水字第10820208010號函「全國水環境改善計畫執行作業注意事項」之規範,考量是否落實「公民參與」、「資訊公開」、「生態檢核」等三項原則。


1.「生態檢核」

生態檢核方面,不論生態檢核本身的品質,僅著重計畫是否確實執行生態檢核相關作業,包括提案審查核定階段、規劃設計階段、施工階段皆必須確實辦理,只要階段有辦理生態檢核即可獲得一分。


很遺憾,第一期完工的23個完工案件中,有19個案件都抱鴨蛋!我們在現勘前試圖上網蒐尋、且詢問部分機關,卻無法獲得案件生態檢核相關資料,令人扼腕,顯示至今生態檢核仍被嚴重忽視。


2.「資訊公開」

資訊公開方面,我們認為應該公開之資訊包含:計畫提案簡報、初評會議紀錄、複評會議紀錄、計畫書、縣市審查歷次會議紀錄、驗收成果、生態檢核表、考核紀錄等八項,每滿足一項就可獲得一分。


第一期絕大部分的案件都僅有計畫提案簡報與複評會議紀錄兩項,其它付之闕如,顯示第一期案件基本上未落實資訊公開,再次凸顯政府長年以來漠視資訊公開的重要性,因而常導致社會大眾無法瞭解甚至誤解政府施政。


我們認為,資訊公開應力求讓一般民眾在網路上簡單蒐尋就可以找到資料,且公開資訊之平台也應該親民友善。若資訊的確存在於網路上,但一般民眾難以找到,則不能算是資訊公開。


3.「公民參與」

公民參與方面,則是根據參與的程度給分。最低標準的公民參與是有辦理地方說明會(雖然我們不認為這不符合公民參與的精神);其次是有邀請公民團體參與在地方說明會;較好一點的公民參與形式是不但邀請公民團體參與、也採納其意見;更進一步的公民參與是在規劃設計階段辦理工作坊,邀請在地民眾與公民團體一起參與;最理想的公民參與,則是計畫本身經過長期之公民參與醞釀。


但很遺憾,第一期完工的23個完工中,有16個案件在公民參與的部分抱了鴨蛋。


相對於生態功能改善、社會功能、計畫執行程序等三個面向,設計面相的權重較輕,但仍有兩項考量。其一是「在地融合」,意即,計畫之設計是否與計畫場址所在之文化環境脈絡協調,甚至能夠展現在地文化或環境生態特色。


雖然大部分的案件並未真正達到在地融合的境界,我們的給分相對寬鬆;例如屏東縣「林邊溪水岸環境改善」一案,以馬賽克拼貼之水鳥、蝦蟹等河川廊道之物種圖案裝飾堤防階梯,我們酌予給分。不過,計畫也有可能不但不與在地融合,還破壞原本有特色之環境;例如台中市之「南勢溪環境營造」,原本南勢溪長有竹林之自然土堤和融入在地環境之砌石護岸,被無特色且粗糙的漿砌石護岸取代,令人心痛!


設計面向其二考量,則是計畫是否具「規劃設計、技術上之創新」;然而,第一期絕大部分的案件都不具備,其中例外是台中市的「黎明溝水環境改善」計畫,因有特生中心的參與,取得較高分數。


整體而言,設計面向在我們寬裕的給分下,第一期23個完工案件中仍有4個在這個項目中抱了鴨蛋。


評分結果總評:

根據以上的評分標準,「全國水環境改善計畫」第一期23個完工案件中,有5件總分是負分,分別為:台中市「南勢溪環境營造」負37.3分、苗栗縣「大安溪生態景觀改善」負23.1分、新北市「碧潭堰上游至烏來沿線亮點營造」負3.3分、新北市「大漢溪左岸鳶山堰上游段休憩廊道營造」負2分、新北市「浮州河濱環境營造」負1.8分。這五件不但沒有改善、還劣化水環境,因此都是「爛蘋果」。


第一期完工案件在生態改善功能面向上的表現普遍不佳,僅有6件得到正分,達到實質生態功能改善效益;但有7件零分,10件負分,顯示「全國水環境改善計畫」第一期所投入之經費用於生態破壞多於改善!政府舉債搞破壞,令人心痛。其中,台中市的「南勢溪環境營造」以及苗栗縣的「大安溪生態景觀改善」兩件,不但生態功能改善得高負分,社會功能也得了負分,且總分數遠遠低於其它三件負分案件。回顧此兩案過去在社會上引發之爭議,得到「爛蘋果獎」,可說是「實至名歸」。


金蘋果獎則是獲得最高正分之台中市「黎明溝水環境改善計畫」,以及新北市三件性質雷同之漁港拆除案件,包括「老梅漁港水環境營造改善」、「中角漁港水環境改善」、以及「已廢止永興漁港水環境營造改善」。這些案件確實達到了水環境改善之生態與社會效益,值得讚許。


由志工組成的台灣河溪網,從今年六月開始籌備「全國水環境改善計畫金、爛蘋果獎」評選至今,投入了許多心力,希望引起各界對河川溪流健康的重視。我們承認,我們的評選標準是嚴格的,因為我們認為,前瞻水環境建設的經費既然是向子孫借貸而來,且冠上「前瞻」之名,就應該真正具備前瞻之實,為後代子孫創造更好的水環境。台灣河溪網作為非政府組織,以「為河溪發聲」為目標,沒有理由不以高標準來嚴格監督並檢視前瞻水環境建設,為我們這一代以及下一代納稅人的辛苦錢把關。


經過我們實地勘查了「全國水環境改善計畫」第一期23個完工案件,雖欣見台中市黎明溝以新北市漁港拆除等正面案例,但所見更多的卻是不但未「改善」還造成破壞之案例,這是台灣人民不應該輕易買單的結果。目前,「全國水環境改善計畫」將開始徵求各縣市政府第二期第四批的提案,我們呼籲水利署以及各縣市地方政府,應更審慎規劃執行「全國水環境改善計畫」,把錢花在刀口上,真正為台灣改善水環境。台灣河溪網會持續監督前瞻水環境建設,也邀請大家加入我們共同監督。



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