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【韌性概念在水患治理上的錯誤樣態】

已更新:2022年12月15日


近年來「韌性」一詞在台灣滿天飛,政策文件和公部門臉書上出現頻率愈來愈高,但卻常見濫用、誤用。在說明錯誤樣態之前,容我先把前提說明清楚:這裏我所謂的水患「治理」,意涵是英文的governance,且可以包含工程與非工程手段,而非台灣水利界所理解的整治工程(僅是工程手段)之意。


就我的觀察,韌性在水患治理上,第一種、也是最常見的誤解,是以為只要是能防災的手段,就是能夠達到韌性的手段;因爲這樣的誤解,那些明明是削減韌性的大規模傳統河川整治工程,也被說成是可以達到韌性。


第二種錯誤樣態,就是「窄化」韌性的意涵,把韌性窄化成某些手段。很多人以為,在水患治理上只要有採用「非工程手段」(nonstructural measures)就可以達到韌性。推動非工程手段,當然是對的方向,但是,若是一邊喊的要做非工程手段,一邊卻又持續花大錢投入傳統「工程手段」(structural measures),很可能是做白工,民眾不會願意支持非工程手段。因此,要提升任性,必須也要徹底檢討會削減韌性的傳統防洪排水工程。為什麼傳統防洪排水工程會削減韌性?因為,在大量防洪工程的長期保護下,一方面,民眾已經產生了安全假象(false sense of security),以為做了工程就不會再淹水了;另一方面,因為以為防災僅等同於做防洪工程,因此且認定防災只是政府的事,民眾無能為力,且認定繳稅給政府,政府當然應該要做。在這樣的情況下,需要仰賴民眾參與的非工程措施,根本推動不起來,民眾的韌性也無從培養起。


還有另一個誤解,就是以為對付外水一定得做防洪工程,所以某些水利專業者認定只有內水議題才能採用非工程手段。然而,在水患治理脈絡中的「韌性」,是人類社會面對「洪水」的容受力與恢復力,其應用當然不會僅限制在內水議題。這樣對韌性的誤解,也可以歸類於第二種錯誤樣態,都是肇因於對韌性認識不清,所以狹隘詮釋。


第三種錯誤樣態,就是搞錯韌性的「主體」。在台灣,常聽到所謂「國土韌性」、「環境韌性」等奇怪的詞,然而,談「土地」或「環境」的本身有沒有韌性,沒有意義。因為,韌性關乎一個「系統」在持續的「變動」下的存續、調適、蛻變能力;而在天然災害治理的脈絡中,「環境變動」(environmental dynamics )是系統要面對的課題,土地/環境本來就是變動的,是系統要面對的「課題」,不是「系統」的本身,說某個土地或環境要韌性,邏輯不通。我們要了解,在水患治理乃至於整個氣候變遷調適上,我們希望有韌性的主體是「社會」,是「人」,不是硬體環境。

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